Budget et contrôles budgétaires : naissance, principes et contenu

Nous savons dans ses principes ce qu’est un budget : l’état des différentes ressources et des charges, une prévision et une gestion au quotidien des sommes détenues, perçues et dépensées.

Le budget désigne plus précisément dans les entreprises les financements affectés à un projet industriel, commercial, de recherche-développement et dans les ménages les sommes pouvant être consacrées à l’achat d’un bien durable (d’ameublement, d’un véhicule) et aux besoins courants du mois.

Pour l’état, comme pour les collectivités territoriales, il constitue un acte d’intérêt général retraçant les prévisions de recettes et de dépenses annuelles, son exécution et ses résultats. Préparé par le gouvernement et voté chaque année et contrôlé par les parlementaires, le budget affecte l’ensemble de la population française et environ trois millions d’entreprises, ainsi qu’un grand nombre (trop élevé, selon des observateurs affirmés et rapports officiels) d’institutions et de structures étatiques et territoriales, les associations, les partis politiques, etc.

Juridiquement, la Constitution prévoit que le budget relève de la loi. C’est donc une loi dite des finances qui en constitue le fondement légal. Cette loi est présentée sous la forme d’un projet (le PLF) par le gouvernement dans les conditions prévues par l’article 39 : «L’initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement. Les projets de loi sont délibérés en Conseil des ministres après avis du Conseil d’État et déposés sur le bureau de l’une des deux assemblées. Les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale sont soumis en premier lieu à l’Assemblée nationale». Quant au vote des projets des lois de finances, il relève du domaine exclusif du Parlement «dans les conditions prévues par une loi organique» (article 47).

Cet encadrement et cette formalisation budgétaire ne furent pas toujours aussi rigoureux et mis en œuvre. Comme le rappelle le site internet http://www.vie-publique.fr/ «Le mot budget n’apparaît en France qu’au début du XIXe siècle, ce qui ne veut pas dire qu’il n’existait pas de document équivalent jusque-là. En effet, sous l’Antiquité, le système financier est marqué par un puissant système fiscal et une administration unifiée. Ce système éclate pour se reconstituer peu à peu à partir du XIIIe siècle. Ainsi, Philippe Auguste sépare le trésor de la cassette du roi. Charles VII met en place au XIVe siècle, " l’état général des finances ", qui retrace les dépenses et recettes prévues pour l’année. Aux XVI et XVIIe siècles, le surintendant des finances, maître des finances publiques, propose au Conseil du roi le projet de dépenses et de recettes, " l’état par estimation ", et présente en fin d’année " l’état au vrai " des fonds perçus et dépensés. À partir de 1665, un " état général " est élaboré chaque année par le contrôleur général des finances, duquel on extrait des " états du roi ", retraçant les dépenses et les recettes prévues, et envoyés à tous les comptables. Après l’exécution des opérations, on obtient les états au vrai».

Le budget, c’est aussi comme nous allons le voir pour le mettre en œuvre, un système, des structures, des moyens en personnel et en matériel, une organisation, des textes et des normes imposées, avec ses aléas, ses pratiques, ses dysfonctionnements parfois, ses pesanteurs, etc., comme dans tout système.